Здравствуйте, в этой статье мы постараемся ответить на вопрос: «1.3 Основные отличия местного самоуправления от государственной власти». Если у Вас нет времени на чтение или статья не полностью решает Вашу проблему, можете получить онлайн консультацию квалифицированного юриста в форме ниже.
Актуальность работы обусловлена тем, что вопросами изучения государственного управления в РФ занимается множество ученых на сегодняшний день. По проблемам деятельности органов государственной власти написано множество научно-практического материала и исследование данной тематики в нашей работе будет уместным и поможет ответить на многие спорные вопросы.
На сегодняшний день, государственное управление является одним из основных инструментов осуществления государственной власти во многих современных странах мира.[1]
Принято считать, что государственное управление есть не что иное, как деятельность органов государственной власти по реализации управленческих решений на государственном и муниципальном уровнях. Государственное управление призвано выполнять определенный спектр функций, которые схематично отображены на рисунке 1.1.
Социальная
Экономическая
Функции государственного управления
Налогообложения
Рис 1.1. Функции государственного управления
Как можно заметить из данных рисунка 1.1., все функции государственного управления условно делят на две большие группы:
1.Внешние;
2.Внутренние.
К первой категории можно отнести функции, связанные с внешней политикой государства – функция обороны, функция мира и порядка.
Ко второй категории можно отнести функции, которые выполняют органы государственного управления внутри самой страны. К данной категории можно отнести – социальную функцию, налоговую и т.д.
На сегодняшний день, вся процедура осуществления государственного управления основывается на соблюдении ряда ключевых признаков. К данным признакам принято относить:
1.Законность;
2.Публичность;
3.Рациональность и т.д.
Государственное управление в современных условиях хозяйствования принято подразделять на так называемые ветви власти – направления, по которым строится эффективное государственное управление. Все данные направления подразделяют на три ветви:
1.Законодательная власть. Данная ветвь власти и основные ее направления реализуются органами, которые издают законы. Как правило, к таким органам относят Парламент;
2.Исполнительная власть Здесь основной спектр властных полномочий возложен на более мелкие структурные подразделения органов государственной власти, а именно Правительство;
3.Судебная власть. Данная ветвь власти состоит, как правило из определенного спектра судов, которые имеют свой спектр полномочий: арбитражный, конституционный и т.д.
Полномочия и реализацию направлений государственного управления призваны выполнять государственные и муниципальные служащие.
Государственные служащие наделены определенным спектром прав и обязанностей в области государственных органов власти, а муниципальные действуют в пределах местного самоуправления.[2]
Специфика и особенности местного самоуправления будут рассмотрены в следующем параграфе.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
1.Безобразов В.П. Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть (статьи): монография. — Электрон.дан. — СПб.: Лань — 2014. — 760 с.
2.Берг О.В. Разграничение государственной власти и местного самоуправления: организационные и территориальные аспекты // Журнал российского права. — 2010. — № 4. — С.21-25.
3.Братановский С.Н. Основы местного самоуправления. Курс лекций : учебное пособие / С.Н. Братановский. — М.: Юнити-Дана — 2010. — 168 с.
4.Будович М.С. Институциональные ловушки государственного управления. – Казань — 2015. – 197 с.
5.Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление. Учебник для бакалавров. 6-е изд., пер. и доп. Базовый курс / И.А. Василенко. — Люберцы: Юрайт — 2015. — 494 c.
6.Васильев В.П. Государственное и муниципальное управление: Учебное пособие / В.П. Васильев. — М.: ДиС — 2014. — 352 c.
7.Государственное и муниципальное управление : учебно-практическое пособие / В.В. Крупенков, Н.А. Мамедова, А.А. Мельников, Т.А. Кривова. — М. : Евразийский открытый институт — 2012. — 335 с.
8.Гранкин И.В. Муниципальное право РФ. Курс лекций [Электронный ресурс] : учебное пособие. — Электрон.дан. — М. : Проспект — 2015. — 320 с.
9.Игнатов В.Г. Государственное и муниципальное управление: введение в специальность. Ростов н / Д: СКАГС. — 2014 — 416 с.
Определение государством роли местного самоуправления в системе народовластия
Местное самоуправление является институтом публичной власти, составляя часть организованного народовластия. Его нельзя рассматривать как абсолютно независимую от государства структуру. Оно самостоятельно, но в пределах компетенции, устанавливаемой государством. Местное самоуправление существует внутри государства и действует по его законам.
Решения органов местного самоуправления (как и решения, принятые на местном референдуме) обязательны для населения муниципального образования, причем обязательность их гарантируется государством; органы местного самоуправления могут наделяться государственными полномочиями; они находятся под судебной защитой государства. Государство осуществляет надзор за органами местного самоуправления, за законностью их действий и контролирует выполнение переданных органам местного самоуправления государственных полномочий.
Признаки органа исполнительной власти
Для оптимального понимания того, как именно функционирует исполнительная система государственного и местного управления, стоит обратить внимание на ее основные признаки. Специалисты в области права выделяют следующие особенности исполнительных органов:
- Высшим звеном исполнительной властной системы является российское Правительство. Это коллегиальный орган, возглавляемый председателем правительства (премьер-министром). Предметом ведения у представленного органа является государственное управление и контрольно-надзорная деятельность за нижестоящими, субъектными инстанциями.
- Установлены четкие границы системы для соблюдения принципа разделения властей. В целях обеспечения сдержек и противовесов исполнительная власть может ограничиваться. Так, некоторые ее постановления подлежат отмене Президентом, если в них найдены противоречия действующему законодательству.
- Вся система едина по предметам ведения и полномочиям. Объем полномочий у органов примерно одинаковый. Как Правительство, так и региональные инстанции должны действовать строго в соответствии с законом.
Все представленные признаки гласят о том, что система государственного и местного управления в России выстроена в строгом соответствии с нормами закона.
История местного самоуправления в России
Развитию местного самоуправления в дореволюционной России положили начало земская (1864) и городская (1870) реформы Александра II. Положением о земских учреждениях 1864 года создавались выборные губернские и уездные земские собрания, которые заведовали местными хозяйственными делами. Организация городского самоуправления определялась Городовым положением 1870 года, органами городского самоуправления были городские думы и управы. Наряду с губернскими, уездными, городскими органами самоуправления действовали государственные органы. При Александре III органы местного самоуправления были поставлены под контроль правительственных чиновников. Муниципальная реформа 1917 года не была проведена в жизнь.
После Октябрьской революции 1917 года в основу организации власти был положен принцип единство системы советов как органов государственной власти снизу доверху, местное самоуправление отвергалось. К идее местного самоуправления вернулись в конце 1980-х годов в связи с реформой государственной власти в стране, а также под давлением движения МЖК. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» (1990), Закон РСФСР «О местном самоуправлении» (1991) сыграли большую роль в становлении местного самоуправления. Были разграничены полномочия между местными советами и администрациями, введены судебные и некоторые иные гарантии местного самоуправления. В 1993 году в период поэтапной конституционной реформы Президент РФ провёл реформу местного самоуправления. Деятельность местных советов была прекращена, распорядительные полномочия переданы местным администрациям, а выборы новых представительных органов местного самоуправления были отложены на 1994 год. Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 года, закрепила местное самоуправление и его самостоятельность, в том числе и при определении структуры органов местного самоуправления. В 1995 году принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В 1997 и 2000 годах к нему принимались существенные поправки о местном самоуправлении в городах федерального значения и об ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц. Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый в 2003 году, положил начало муниципальной реформе, которая должна закончиться к 2009 году, когда Федеральный закон полностью вступит в силу.
Органы местного самоуправления
Местное самоуправление осуществляется посредством специальных органов, которые выбираются населением МО. Органы подразделяются на представительные и управленческие.
Возглавляет их глава МО. Наименование главы утверждается Уставом МО. Это может быть: «мэр», «глава», «староста» и т.д.
Представительный орган (Дума, Совет, Собрание) избирается населением МО.
- Если население МО ≤ 100 человек (имеются ввиду люди, обладающие избирательным правом), то представительным органом становится сход (собрание) граждан.
- Если население ≥ 100 человек, но ≤ 300 человек, то граждане вправе сами определить, создавать ли им представительный орган или осуществлять МСУ посредством схода жителей МО.
Понятие и функции муниципальной власти
Муниципальная власть представляет разновидность публичной власти, которая связана с реализацией функций и полномочий местного самоуправления. Муниципальная власть реализуется органами местного самоуправления и основана на нормах права.
Муниципальная власть представляет собой форму общественных отношений. В этих отношениях деятельность одних субъектов влияет на деятельность других субъектов, изменяя или стабилизируя ее в соответствии со своими целями в рамках общенациональной политики.
Главной целью деятельности органов местного самоуправления является повышение уровня и качества жизни населения и обеспечение населения соответствующими муниципальными услугами высокого качества.
Основная цель муниципальной власти – реализация определенных интересов жителей, решение своими силами определенных проблем, возникающих в местном сообществе на определенной территории. Муниципальная власть ориентирована на решение вопросов местного значения – основных проблем жизнедеятельности местных жителей и отдельных проблем общества в целом. В этом заключается социальная направленность деятельности муниципальной власти.
Муниципальная власть является многофункциональным явлением. Являясь самостоятельным видом публичной власти, она по своей сущности, природе и диапазону выполняемых функций является наиболее социально ориентированной формой осуществления публичной власти. Она является мощным катализатором формирования гражданского общества, потому что способствует формированию у граждан чувства ответственности за решение местных проблем, тем самым повышая их гражданскую и социальную активность.
Рассматривая функции муниципальной власти, можно понять, насколько велика ее роль в процессе принятия вопросов местного значения, в гражданском обществе и государственном механизме. Функции муниципальной власти зависят от национальных традиций и законодательства государства. Они характеризуют деятельность территориальных сообществ и других субъектов системы местного самоуправления. Функции муниципальной власти характеризуют деятельность органов местного самоуправления и выражают сущность и назначение муниципальной власти.
Что такое государственное самоуправление (управление)?
Надо отметить, что термин «государственное самоуправление» практически не употребляется, поскольку он не вполне корректен. Правильно говорить «государственное управление», представляющее, если речь идет о системе власти в РФ, механизм выстраивания административно-политического управления в субъектах РФ, а также в масштабах всей страны в целом.
Государственная власть в России, таким образом, делится на 2 уровня — федеральный и региональный. Соответствующие им органы избираются населением всей страны или жителями конкретного субъекта РФ.
Главная задача государственного управления — эффективное решение вопросов социально-экономического развития страны в целом с учетом особенностей отдельных регионов. Поэтому органы власти в субъектах РФ, в отличие от муниципальных, работают не самостоятельно — они выполняют функции государственного управления наряду с федеральными структурами.
В некоторых аспектах региональные власти сохраняют автономность от федеральных. Например, парламенты в субъектах РФ независимы от высшего законодательного органа в РФ — Госдумы. Регионы РФ также имеют собственные бюджеты, издают законы (которые не должны противоречить федеральным). Однако правительства и министерства субъектов РФ полностью подотчетны соответствующим исполнительным структурам на уровне российской федеральной власти.
Принципиальные отличия системы местного самоуправления от системы государственного управления, практические проявления этих отличий.
У органов местного самоуправления есть свой бюджет, в размере которого они могут реализовать свои пожелания. Например, нужен светофор. Можно не ждать решения из Москвы, а на собственные средства взять и установить его. Можно позволить доплачивать пенсионерам, живущим на территории муниципального образования. Можно реализовывать программы поддержки молодежи и т.п.
Основными отличиями органов местного самоуправления (ОМС) от органов государственной власти (ОГВ) являются:
· В ОМС две ветви власти – исполнительная и представительная (состоит из депутатов или других представителей, которые представляют интересы муниципального образования)
· ОМС не подконтрольны и не подотчетны ОГВ. Могут самостоятельно избирать главу муниципального образования, формировать свою дополнительную администрацию, формировать бюджет и самостоятельно им распоряжаться.
· ОМС действуют на территории муниципального образования, чьи границы могут не совпадать с территорией субъекта РФ, а органы государственной власти действуют на территории всей страны.
· ОМС на входят в систему органов государственной власти.
· 5. Основные направления развития представительства на федеральном, региональном и местном уровнях на современном этапе. Общее и различия в формировании представительных органов власти на этих уровнях.
Ключевые направления развития:
Группа 1. Новая модель экономического роста. Обеспечение макроэкономической и социальной стабильности
Группа 2. Бюджетная и денежная политика, макроэкономические параметры развития российской экономики
Группа 3. Реформа пенсионной системы
Группа 4. Укрепление рыночных институтов. Обеспечение стабильности условий собственности и развития конкуренции, стимулирование малого предпринимательства
Группа 5. Переход от стимулирования инноваций к росту на их основе
Группа 6. Налоговая политика
Группа 7. Рынок труда, профессиональное образование, миграционная политика
Группа 8. Новая школа
Группа 9. Сокращение неравенства и преодоление бедности
Группа 10. Развитие финансового и банковского сектора
Группа 11. Здоровье и среда обитания человека
Группа 12. Реальный федерализм, местное самоуправление, межбюджетная политика
Группа 13. Повышение эффективности государственных инвестиций и государственных закупок, создание федеральной контрактной системы
Группа 14. Оптимизация присутствия государства: сокращение регулирующих функций, обеспечение прозрачности и обратной связи с гражданами и бизнесом
Группа 15. Управление государственной собственностью и приватизация
Группа 16. Развитие общественных институтов
Группа 17. Реформа бюджетного сектора в экономике
Группа 18. Реформа естественных монополий
Группа 19. Преодоление территориальной и информационной разобщенности: развитие транспортной системы, связи и информации
Группа 20. Международная позиция России: экономические ориентиры
Группа 21. Развитие экономической и социальной интеграции в постсоветском пространстве.
Повышение конкурентоспособности экономики региона:
— развитие ключевых комплексов и секторов экономики;
— инфраструктурное развитие территорий (транспортно-логистической, энергетической инфраструктуры);
— развитие сферы услуг;
— снижение уровня дотационности.
Пространственное развитие региона:
— повышение устойчивости системы расселения региона;
— снижение дифференциации социально-экономического развития муниципальных образований.
Главное отличие местного самоуправления от государственного — в масштабах решаемых задач. В первом случае власти занимаются проблемами, характерными для конкретного муниципалитета. Органы государственной власти, в свою очередь, решают задачи общенационального уровня — с учетом интересов конкретных регионов.
Можно отметить, что оба вида административно-политического управления, учрежденных в России, довольно близки между собой по форме. Нередко муниципальные органы власти отождествляются населением города или района с государственными. Но следует понимать, что по Конституции РФ первые — независимы от вторых.
Определив то, в чем разница между местным самоуправлением и государственным управлением, зафиксируем соответствующие ей критерии в таблице.
Разграничение государственной и муниципальной власти
Конституцией РФ признается и гарантируется местное самоуправление.
Принципу разграничения государственной и муниципальной власти соответствуют следующие характеристики:
- Правовая природа местного самоуправления, о которой сказано в Конституции РФ. Правом на местное самоуправление обладает каждый человек, который проживает на территории муниципального образования.
- Местное самоуправление является формой осуществления власти народа. Субъектом муниципальной власти является население муниципального образования, а субъектом государственной власти выступает весь народ.
- Население самостоятельно решает вопросы местного значения, ведения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Следовательно, местное самоуправление решает только вопросы местного значения.
- Отграничение системы органов государственной власти и органов местного самоуправления. Местное самоуправление не входит в систему государственной власти. Его полномочия ограничиваются местным бюджетом, управлением муниципальной собственностью, строительством, жилищным хозяйством, коммунальным, бытовым и торговым обслуживанием населения, охраной общественного порядка.
- Самостоятельность органов местного самоуправления в пределах своих полномочий означает, что при осуществлении своих прав они не подчиняются органам государственной власти.
- Тесная связь между системой государственной власти и местным самоуправлением. Это проявляется в том, что:
- во-первых, органы местного самоуправления наделяются законом отдельными государственными полномочиями, которые сопровождаются обязательной передачей материальных и финансовых средств для их осуществления;
- во-вторых, государство санкционирует акты органов местного самоуправления, которые принимаются в пределах их предметов ведения.
Муниципальная служба – организация, которая представляет собой трудовую деятельность граждан в местных органах власти. В них, в свою очередь, принято включать администрации и советы от городских, до сельских и поселковых. Муниципальная власть отделена от государственной (в соответствие с действующим законодательством). Если рассматривать вопрос в этом свете, то становится понятно, почему действуют разграничения по разным видам служб в населенных пунктах. Существуют ограничения, по которым муниципальными служащими не могут стать некоторые лица. К ним относятся те, кто получил занимаемую на данный момент должность в порядке избрания. Должности в рамках муниципальной службы классифицируются. Они могут быть высшими, главными, ведущими, а также старшими и младшими. Имеются определенные их перечни, в них указаны закрепляющие в правовых актах, принимаемых органами власти в субъектах страны сведения.
Плательщиками Налога на добавленную стоимость выступают все организации с различной формой собственности. Частные предприятия, ведущие деятельность по упрощённой системе, освобождены от уплаты НДС.
Хотя плательщиками выступают компании, но по факту, налог ложится на плечи потребителей. Налог на добавленную стоимость распространяется на объектные обороты продукции, предоставляемые услуги и выполненные работы.
Как мы увидели, в отличие от местных налогов федеральные налоги действуют по всей территории Российской Федерации. Однако некоторая их часть может направляться в муниципалитеты. Благодаря им определённые территории могут успешно развиваться.
Оплата и оптимизация являются залогом успешного ведения бизнеса. На странице рассказывается, как возвратить подоходный налог после покупки квартиры.. Эта и другая информация поможет не иметь никаких проблем с Федеральной налоговой системой.
Под местным управлением понимают управленческую деятельность в местной территориальной единице, осуществляемую или администрацией вышестоящего территориального уровня или администрацией вышестоящего территориального уровня. Таким уровнем, местное управление обычно реализуется через органы, которые назначаются вышестоящими властными структурами.
В отличие от местного управления местное самоуправление представляет собой деятельность населения местной территориальной единицы для самостоятельного решения вопросов местного значения (ст.1 Закона Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении»). Местное самоуправление – форма организации граждан для решения определенных задач, оно способствует приближению. власти к населению с учетом местных условий и особенностей.
Местное самоуправление осуществляется в границах административно–территориальных единиц: сельсовета, поселка, города, района, области.
Основным звеном местного самоуправления являются местные Советы депутатов – представительные органы государственной власти на соответствующей территории.
В нашей республике установлены три территориальных уровня местных Советов: первичный, базовый и областной, что позволяет четко в законодательстве определять полномочия данных Советов.
К первичному территориальному уровню относятся сельские, поселковые, городские (городов районного подчинения) районные Советы;
К базовому – городские (городов областного подчинения и районные Советы;
К областному – областные Советы. Минский городской Совет обладает полномочиями базового и областного Совета.
В соответствии со ст.118 Конституции местные Советы депутатов избираются гражданами соответствующих административно-территориальных единиц сроком на 4 года. Согласно Закона от 5 мая 1998 г. «Об административно-территориальном делении и порядке решения вопросов административно-территориального деления Республики Беларусь» районы в городах не отнесены к административно территориальным единицам.
В целях оптимальной организации исполнения решений, связанных с удовлетворением потребностей граждан, охраной правопорядка и соблюдением законности на основании указанного Закона города могут быть разделены на районы, не являющиеся административно-территориальными единицами. В таких территориальных единицах: в районах городов, некоторых поселках городского типа и некоторых городах районного подчинения Советы депутатов не создаются.
Система местных органов управления (в отличие от местных органов самоуправления) состоит из областных, районных, городских, поселковых и сельских исполнительных и распорядительных органов. Исполнительными и распорядительными органами являются:
На территории области, района, города, поселка, сельсовета – исполнительный комитет;
На территории района города – местная администрация района.
Исполнительные комитеты первичного, базового и областного уровней являются органами местного управления общей компетенции. В их состав помимо председателя входят заместители, управляющий делами, секретарь и члены исполнительного комитета.
В формировании исполнительных комитетов участвуют две ветви власти. Председатель областного Совета назначается Президентом и утверждается областным Советом. В случае отказа в утверждении кандидатуры Президент предлагает другого кандидата на должность, если и ему будет отказано, Президент вправе сам принять решение и назначит председателя своим решением. Кандидатуры заместителей председателя областного, Мингориспокома, согласуются с Президентом. Назначение на должности председателей районных (городских) исполнительных комитетов производиться Председателем областного исполнительного комитета. Он же принимает окончательное решение в случае повторного отказа соответствующего районного Совета.
В городе Минске руководители местных районных администраций назначаются и освобождаются от должности председателем Минского городского исполнительного комитета. Аналогично назначаются на должности и освобождаются от должности все главы администраций районов, и иных территориальных единиц. Примерная структура исполнительного комитета и районной администрации утверждена Указами Президе��та.
Местное самоуправление — самостоятельна, ответственная деятельность местных сообществ людей по решению вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью в соответствии с Конституцией России, федеральными и иными законами, нормами, правовыми актами органов государственной власти субъектов Федерации, федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления» Местное самоуправление осуществляется населением через представительные и исполнительные органы местного самоуправления. А также непосредственно – путем проведения местных референдумов, сходов, собраний, конференций жителей и в других формах. Но главным субъектом местного самоуправления является местное население. Представительные органы местного самоуправления выявляют волю, интересы местного населения и выражают их в виде решений, которые реализует местная исполнительная власть. Представительные органы выбираются населением в количестве от 5 до25 делегатов) в зависимости от численности населения соответствующей территории) сроком на 4 года. Основная часть депутатов этих органов работает на непостоянной основе. В составе представительного органа местного самоуправления работают постоянные депутатские комиссии и комитеты. Важные вопросы местного значения решаются на сессиях – собраниях депутатов представительного органа (местный бюджет, отчет о его исполнении, установление местных налогов и сборов, программа развития территории и др.).
Чем же они отличаются
- Субъектный состав государственного менеджмента . К субъектам государственного управления принадлежат государственные органы власти и их чиновники, юрисдикция которых распространяется на всю территорию страны.
- Субъекты муниципального менеджмента . Субъектами же муниципального управления являются выборные органы самоуправления, юрисдикция которых распространяется на территорию конкретной территориальной единицы (город,область, село)
- Объект государственного управление . Объектом государственного менеджмента являются вся территория страны и ее население.
- Объект муниципального управления . К объектам менеджмента на местах относиться муниципальная собственность, территория отдельной территориальной единицы и территориальная община.
Отличием этих двух понятий является так же то, что правовые акты государственных органов управления носят обязательный характер для исполнения во всем государстве, а акты органов муниципального менеджмента носят подзаконный и локальный характер (имеют юрисдикцию на местном уровне).
Вопрос об отличиях муниципального управления от местного самоуправления достаточно сложный по причине наличия разных мнений на данный счет.
Что такое местное самоуправление?
Местное самоуправление , если говорить о российской системе власти, — это механизм выстраивания административно-политического управления в муниципалитетах — городах, округах, а также районах. Население соответствующих населенных пунктов и территорий самостоятельно избирает органы власти — законодательно-представительные (например, в виде городских или районных советов) и исполнительные (которыми чаще всего являются администрации, имеющие своих глав).
Ключевая задача местного самоуправления — эффективное решение вопросов социально-экономического развития конкретного муниципалитета. Органы власти на соответствующем уровне имеют свой собственный бюджет, который может пополняться местными налогами, издают местные законы. Можно отметить, что в России приличный объем финансирования муниципалитеты получают также в виде субвенций и дотаций, направляемых со стороны государства.
По Конституции РФ местное самоуправление отделено от государственного. То есть глава администрации того или иного города формально не подотчетен, к примеру, премьер-министру России или главе субъекта РФ. Однако стоит отметить, что местные законы не должны противоречить тем, что изданы на уровне государственной власти. Поэтому на уровне нормативного регулирования субординация между муниципальными и государственными органами все же сохраняется.
Административно-территориальное деление государственной территории и территориальный коллектив населения. Территория любого государства (кроме «карликовых государств» — Науру, Тувалу и др., где на мелких островах проживают иногда лишь 7-10 тыс. человек) разделена на административные единицы. Они учитываются при создании местного самоуправления. Нередко муниципальные образования создаются в границах административно-территориальных единиц. Однако независимо от того, совпадают или нет территориально эти явления, административно-территориальная единица и муниципальное образование — разные правовые понятия, и управляются они по-разному. Население административно-территориальной единицы может управляться только назначенными сверху представителями государства (чиновниками общей компетенции — губернаторами, префектами, начальниками районов и др.). Например, округ в Москве — это административно-территориальная единица, возглавляемая назначенным префектом. Основой муниципального образования является определенная социально-территориальная общность людей — территориальный коллектив населения, он сам создает свои выборные органы, местное самоуправление. Создаваемые в пределах округа районы в Москве — это территориальные коллективы, они выбирают свои органы управления.
В административно-территориальных единицах зарубежных стран (например, Франция) часто бывает также сочетание назначенного сверху чиновника общей компетенции, который осуществляет государственные полномочия, и выборных органов местного самоуправления (советов и др.), которые решают задачи местного значения. При таком сочетании административно-территориальные единицы рассматриваются тоже как территориальные коллективы. Наконец, как говорилось, на местах (в крупных городах, единицах регионального — районного и выше звена) есть отделения, отделы министерств (внутренних дел, юстиции и др.), которые выполняют задачи отраслевого государственного управления. Существование таких отделов не изменяет статуса территориального коллектива, где существует местное самоуправление.
Концепция местного самоуправления исходит из того, что существуют разные виды публичной власти. Государственная власть РФ распространяется на всю территорию государства и даже вне ее (на подвижную территорию, например, военные корабли в открытом море), государственная власть субъекта РФ — на его территорию. Местное самоуправление имеет локальный характер, оно автономно в пределах каждого муниципального образования в рамках его полномочий. Это — власть коллектива населения в пределах определенной территории и в пределах полномочий, установленных конституцией и законом, публичная негосударственная власть. Она осуществляется гражданами непосредственно путем применения институтов прямой демократии (выборы, референдум и др.) и через избираемые органы (советы, мэры и др.).
Муниципальное образование. Территориальный коллектив существует и действует в рамках муниципального образования. В России муниципальное образование (и соответственно — местное самоуправление) создается, как правило, в рамках административно-территориальных единиц (такая единица получает статус муниципального образования).
Муниципальными образованиями в России могут быть:
- отдельные поселения (города, станицы, поселки и др.);
- территории, в границах которых может находиться несколько небольших городов или других населенных пунктов (районы или уезды, объединяющие деревни, хутора и т.д.), сельские округа (сельсоветы) и др.;
- части отдельного поселения (например, городской район в крупном городе, имеющем внутригородское районное деление).
Правовые основы. Будучи властью особого рода, местное самоуправление опирается на определенные основы: правовую, территориальную и финансово-экономическую.
Правовое регулирование местного самоуправления в России относится к предметам ведения субъектов Федерации. К совместному ведению Федерации и субъектов РФ относится лишь установление общих принципов системы местного самоуправления (п. «и» ст. 72 Конституции РФ). В соответствии с этим Федерация вправе издавать законы об общих принципах местного самоуправления и делает это. Детально местное самоуправление регулируется законами субъектов РФ и уставами самих муниципальных образований.
Правовое регулирование не ограничивается принципами. Правовая основа местного самоуправления — это совокупность различных нормативных правовых актов и отдельных правовых норм, регулирующих вопросы местного самоуправления. В состав правовой основы местного самоуправления в России входят прежде всего некоторые международно-правовые нормы, содержащиеся в актах международного права. Это общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры, ратифицированные государством. Россия ратифицировала многие такие договоры, присоединившись к ним. Важнейшим из них для местного самоуправления является Европейская хартия местного самоуправления 1985 г. В ней содержится ряд положений, воспринятых российским законодательством: признание местного самоуправления одной из важнейших основ демократического общества; запрет на ограничение компетенции органов местного самоуправления не иначе как на основе закона; измене- ние территориальных границ местного самоуправления только на основе консультации с населением или путем референдума; право на судебную защиту местного самоуправления; право органов местного самоуправления объединяться с другими органами местного самоуправления и вступать в Международную ассоциацию органов местного самоуправления и др.
В состав правовой основы местного самоуправления в России входят также положения, содержащиеся в других правовых актах. Это — Конституция РФ (ст. 12, гл. 8 и др.); основные законы (конституции, уставы) субъектов РФ; рамочные федеральные законы (об общих принципах организации местного самоуправления, 1995 г.); федеральные законы, издаваемые в развитие рамочных законов и регулирующие основы отдельных сторон местного управления на федеральном уровне (о финансовых основах местного самоуправления, 1997 г., об основах муниципальной службы, 1998 г. и др.); указы Президента РФ (например, об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления, 1999 г.); постановления Правительства РФ (например о федеральном реестре муниципальных образований, 1998 г.); постановления Конституционного Суда РФ (Суд указывал, например, что субъекты Федерации не вправе подменять местные органы самоуправления путем создания местных органов государственной власти субъекта Федерации); законы субъектов Федерации о местном самоуправлении (такие законы или законы с подобным названием приняты во всех субъектах РФ); уставы муниципальных образований; некоторые другие правовые акты конкретного муниципального образования.
В состав правовой основы местного самоуправления могут входить положения федеральных правовых актов и актов субъектов РФ, которые в целом относятся к другим областям регулирования, но включают те или иные нормы, затрагивающие вопросы местного самоуправления (например, законы об образовании, о библиотечном деле, о порядке приватизации государственного и муниципального имущества, о недрах и др.).
Особое место среди источников муниципального права занимают уставы муниципальных образований и Европейская хартия местного самоуправления 1985 г. Устав — это учредительный документ муниципального образования, имеющий для данного образования всеобъемлющий характер, являющийся основой муниципального нормотворчества и характеризующийся особым (усложненным) порядком принятия и изменения.
Устав является основным актом, регулирующим вопросы местного управления в рамках отдельно взятого муниципального образования. Он принимается либо представительным органом (советом и др.), либо на местном референдуме. В соответствии с законами субъектов РФ в уставе муниципального образования должны быть отражены: границы и состав территории; вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования; порядок участия местного населения в решении этих вопросов; структура и порядок формирования органов местного самоуправления и его должностных лиц; наименования выборных органов и должностных лиц; срок их полномочий; виды, порядок принятия и вступления в силу нормативно-правовых актов органов местного самоуправления; гарантии прав, основания и виды ответственности органов и должностных лиц (отзыв, выражение недоверия, досрочное прекращение полномочий и др.); вопросы муниципальной службы; порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; особенности организации местного самоуправления в районах с компактным проживанием этнических групп, казачества и др. с учетом исторических и иных традиций.
Уставы муниципальных образований подлежат государственной регистрации, но органами субъектов РФ. В Омской области регистрацию осуществляет законодательное собрание области, в Приморском крае — управление юстиции края, в Самарской области — представительные органы городов и районов, в состав которых входят муниципальные образования.
Кроме уставов в состав правовой основы конкретного муниципального образования входят нормативные правовые акты, принимаемые органами и должностными лицами местного самоуправления. К их числу могут относиться регламенты работы местных представительных органов, решения представительных органов местного самоуправления (например, об установлении местных налогов и сборов), положения о территориальном общественном самоуправлении внутри муниципальных образований.
Европейская хартия местного самоуправления — международный документ, но она в 1998 г. ратифицирована Россией (утверждена для себя) и таким образом стала в России источником внутреннего права.
При регулировании полномочий органов муниципальных образований используется принцип субсидиарности. В применении к разграничению предметов ведения государства (РФ) и государственных образований (субъектов РФ), с одной стороны, и муниципальных образований — с другой, он означает: вопросы, которые можно решать на низшем уровне, не следует передавать на верхний уровень; муниципальным органам передаются задачи, с которыми не могут справиться объединения граждан путем использования самоорганизации, других форм непосредственной демократии. Есть и иные толкования принципа субсидиарности. Они имеют свои особенности, например, в конституционном и международном праве, когда акцент делается на содействии, поддержке при решении общих задач, если только такому содействию не препятствует Конституция и не возражает та ветвь власти, которой содействие оказывается.
Территориальная основа местного самоуправления. Местное самоуправление осуществляется на территории, где постоянно проживает население (там, где существуют лишь временные вахтовые посты, невозможно организовать местное самоуправление). Территориальная основа местного самоуправления — это его территориальная организация. Она включает понятие территории, на которой создается местное самоуправление, ее состав, порядок создания, преобразования, объединения и упразднения муниципального образования.
В России используются три территориальные модели: одноуровневая, двухуровневая и трехуровневая, а также смешанная система муниципальных и немуниципальных территориальных образований. При одноуровневом варианте муниципальными образованиями являются районы субъекта РФ или отдельные города, выделенные из районного подчинения и не имеющие внутренних внутригородских районов. Входящие в состав районов сельские и иные поселения (деревни, поселки), а также части города не являются муниципальными образованиями (не имеют собственности, своего бюджета, выборных органов) и на своей территории могут создавать только территориальное общественное самоуправление. Такой вариант пригоден для небольших субъектов РФ, где городское население немногочисленно, но он встречается и в иных субъектах РФ (Тульская область и др.).
Двухуровневая территориальная модель местного самоуправления применяется там, где и районы, и находящиеся в их составе сельские административные единицы, небольшие города являются муниципальными образованиями (Алтайский край, Калужская область). Эта модель применяется также в крупных городах, где есть внутригородские районы. В этом случае и город, и его районы могут являться муниципальными образованиями. При двухуровневой системе объекты муниципальной собственности и источники доходов разграничиваются либо законом субъекта Федерации, либо уставом города, в составе которого находятся районные муниципальные образования.
Трехуровневая система муниципальных образований создается тогда, когда в состав района, являющегося муниципальным образованием, входит менее крупное муниципальное образование (например, сельский округ), а в составе последнего есть поселки или села, в свою очередь являющиеся муниципальными образованиями. В конечном счете решение вопроса создавать в данной территориальной единице (например, в поселке) муниципальное образование или нет, решают сами жители. Практически это возможно лишь там, где есть небольшие, но экономически развитые поселения, которые имеют собственные источники доходов, что позволяет им формировать местный бюджет. Такая ситуация существует, например, в Воронежской области, Ставропольском крае. Эта система возможна и в крупных городах с внутригородскими районами, когда последние делятся на микрорайоны или другие территориальные единицы (разграниченные, например, пространственными факторами). В этом случае все три звена могут являться муниципальными образованиями.
Смешанная территориальная система имеет три варианта. При первом варианте в районах и крупных городах действуют только органы государственной власти, назначенные органами государственной власти субъекта Федерации. Местное самоуправление в таких субъектах РФ осуществляется только на общинном уровне — в небольших городах, сельских поселениях, группе деревень. Так обстоит дело в Башкортостане, Татарстане, Новосибирской области. Второй вариант применяется тогда, когда на общинном уровне есть только органы местного самоуправления, а в районах — параллельно функционируют и органы государственной власти (назначенные сверху или избранные населением) и органы местного самоуправления, избранные населением. Третий вариант — местное само��правление действует только в районах и крупных городах, где есть для этого необходимые финансовые средства (Иркутская область, Красноярский край и др.).
При любой модели организации территории муниципальных образований иногда в них выделяются особые территории (кварталы и иные территории в городах, деревни в сельских муниципальных образованиях и др.) с общественным самоуправлением. Их органы не являются органами муниципального самоуправления, не обладают властными полномочиями.
В России существуют более 40 тыс. муниципальных образований, имеющих разную организацию. Министерство внутренних дел ведет их реестр.
В последние годы главным образом из-за недостатка средств местное самоуправление в селах, поселках (Якутия, Курская, Рязанская, Тамбовская области и др.) ликвидируется, создаются более крупные образования для местного самоуправления (округа в Самарской области и др.).
Вопросы территориального устройства муниципального образования (создание, изменение границ, упразднение и др.) должны решаться при обязательном учете мнения его населения. Мнение населения может быть решающим (при проведении решающего референдума) или консультативным (например, при консультативном референдуме или при проведении местных опросов, при обсуждении вопроса на собраниях жителей и т.д.). Порядок осуществления таких изменений регулируется либо законами субъектов Федерации о местном самоуправлении (например, закон Свердловской области), либо специальными законами по вопросу об изменении границ муниципальных образований (например, закон Удмуртской Республики об учете мнения населения при установлении и изменении границ муниципальных образований). На практике изменения границ муниципальных образований, в том числе в связи с передачей населенных пунктов из одной области в другую, проводились в России много раз.
Объединения муниципальных образований. Муниципальные образования могут создавать объединения в форме ассоциаций или союзов. Они создаются в целях наиболее эффективного осуществления муниципальной деятельности для решения вопросов местного значения, для координации действий по решению общих задач. Полномочия органов местного самоуправления таким союзам передаваться не могут, непосредственно местным самоуправлением ассоциации и союзы не занимаются, они не обладают политической властью от имени местного территориального коллектива населения. Ассоциации и союзы имеют статус некоммерческих организаций, т.е. это своего рода общественные объединения. Они подлежат регистрации (как и другие некоммерческие объединения) теми или иными органами Министерства по налогам и сборам (в зависимости от уровня ассоциации, создается она в пределах одного субъекта РФ или выходит за эти пределы).
В России действуют несколько видов объединений муниципальных образований: общероссийские (Союз российских городов, объединяющий крупные города, Союз малых городов и др.); Их участниками являются муниципальные образования различных субъектов РФ, в том числе не граничащих друг с другом; региональные — объединения муниципальных образований некоторых географических районов страны, представляющих определенное географическое и хозяйственное единство (ассоциация городов Юга России, ассоциация городов Крайнего Севера и Заполярья); ассоциации и союзы муниципальных образований в пределах субъекта Федерации (например, ассоциация местного самоуправления в Республике Карелия).
Финансово-экономические основы местного самоуправления. Для того чтобы осуществлять свои полномочия, органы местного самоуправления должны иметь материальные и финансовые средства. Это финансово-экономическая основа местного самоуправления. Ее составляют муниципальная собственность (например, хлебопекарня), местные финансы (муниципальный бюджет), иная собственность, а также имущество, служащее для удовлетворения местных потребностей (например, природные ресурсы, находящиеся в федеральной государственной собственности или государственной собственности субъектов Федерации, но используемые для удовлетворения потребностей муниципального образования), имущество, находящееся в государственной собственности, но переданное в управление органам местного самоуправления (например, служебные здания).
Главной составной частью финансово-экономической основы муниципального самоуправления является муниципальная собственность. Это публичная собственность населения территориального коллектива каждого отдельного муниципального образования. От имени населения управляют и распоряжаются этой собственностью (в том числе продают ее) те органы муниципального образования, которые имеют соответствующие полномочия (обычно — представительный орган или глава администрации). До 1991 г. муниципальной собственности в России не было. Ее формирование началось после принятия Закона РСФСР 1991 г. о местном самоуправлении и постановления о разграничении собственности: федеральной, субъектов РФ и муниципальной. Из государственной собственности Федерации (из ведения министерств) в муниципальную собственность были переданы по особому списку определенные категории объектов, заложившие ее основу (жилой и нежилой фонд, ремонтно-строительные предприятия, обслуживающие жилой и нежилой фонд, объекты городского пассажирского транспорта, благоустройства и др.). Из государственной собственности субъектов РФ в муниципальную собственность также были переданы многие другие объекты (предприятия розничной торговли, питания, многие учреждения здравоохранения, образования и т.д.). Позже передавались и некоторые другие объекты.
В настоящее время муниципальная собственность формируется главным образом путем следующих способов:
- передача отдельных объектов федеральной собственности и собственности субъектов Федерации в муниципальную;
- путем приобретения имущества на основе гражданско-правовых сделок (покупка, обмен, дарение);
- взимание налогов и иных обязательных платежей в местные бюджеты (образуемые таким образом средства становятся муниципальной собственностью);
- при получении продукции и других доходов от муниципальных предприятий, учреждений в сфере услуг и т.д.